如何看學前教育這5年？

教育規(guī)劃綱要頒布實施5年來，學前教育在哪些方面取得長足進展？還存在哪些現(xiàn)實難題？下一步如何改革發(fā)展？……圍繞這些問題，評估組組長、知名專家、政府官員作了細致分析、深入解讀。且聽——

評估組說

學前教育專題評估組組長、北京師范大學教授劉焱

學前教育取得9大進展

我們接受教育部委托，對全國及七個樣本省份五年來執(zhí)行和實施《教育規(guī)劃綱要》，促進學前教育改革與發(fā)展的效果進行了評估。

評估所用數(shù)據(jù)有兩個來源：一是政府公布的數(shù)據(jù)，包括教育部網(wǎng)上公布的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)和各省的統(tǒng)計年鑒；二是到各地實地采集的數(shù)據(jù)，包括通過教育行政部門問卷調查和訪談采集到的江蘇、山東、安徽、江西、陜西、四川等6省和甘肅省58個集中連片貧困縣學前教育發(fā)展現(xiàn)狀的基本信息，來自468所不同性質幼兒園園長的調查問卷（有效問卷402份）和家長的滿意度調查問卷（有效問卷10349份），以及對180個幼兒園的實地觀察等獲得的數(shù)據(jù)。

評估結果表明，《規(guī)劃綱要》實施五年以來，各級政府積極貫徹落實《規(guī)劃綱要》和學前教育“國十條”，實施學前教育三年行動計劃，強力推進學前教育發(fā)展，取得了很大的成績。主要體現(xiàn)在九個方面：

第一，學前教育普及率大幅提高。五年來，學前三年毛入園率呈快速增長態(tài)勢。2014年學前教育三年毛入園率為70.5%，比2009年提高了19.6個百分點；2014年，6個樣本省中學前三年毛入園率最低的省份（江西）也已經(jīng)接近全國平均水平（70.5%），最高的（江蘇和陜西）已經(jīng)超過95%；18個樣本市學前三年毛入園率整體達到89.44%；33個樣本區(qū)縣學前三年毛入園率（均值）在整體上已經(jīng)達到了94.97％。適齡幼兒在園數(shù)大幅增長，增幅顯著高于適齡幼兒數(shù)的增長；處境不利幼兒受教育機會大幅度擴展；“入園難”得到有效緩解。

第二，學前教育資源快速擴大。五年來各級政府積極擴大學前教育資源，學前教育各項資源發(fā)展快速。全國幼兒園總量增幅為51.88%；班級數(shù)量、專任教師數(shù)量、保育員數(shù)量分別增長了59.26%，87.05%和59.75%。

第三，新增學前教育資源、尤其是公辦學前教育資源向農(nóng)村傾斜。2011～2014年，全國新增幼兒園43131所，農(nóng)村幼兒園增量顯著高于城區(qū),占比為71.52%。其中，公辦園新增19672所，主要分布在鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村，占比88.17%。

2011～2014年鄉(xiāng)村幼兒園新增13899所。其中，公辦園10689所，占比76.9%；民辦3774所，占比27.15%。公辦園是農(nóng)村學前教育的主要支撐力量。

第四，公益普惠的學前教育公共服務網(wǎng)絡建設初見成效。五年來，各級政府大力發(fā)展公辦園。公辦園（即教育部門辦園）在2011年以后呈快速發(fā)展態(tài)勢，僅用三年時間占比就從2011年的10.94%上升到50.13%；集體辦園和其他部門辦園數(shù)量也開始止跌回升。

公辦園、公辦性質幼兒園（包括企事業(yè)單位辦園和集體辦園等）以及普惠性民辦幼兒園構成了具有我國特色的普惠性學前教育資源。公益普惠的學前教育公共服務網(wǎng)絡建設初見成效。

第五，學前教育財政性經(jīng)費大幅增加。近五年來各級政府高度重視對學前教育的經(jīng)費投入。各樣本省、市、區(qū)縣均建立了學前教育的經(jīng)費保障措施，對學前教育的投入總量逐年增加且增幅顯著，學前教育財政性經(jīng)費占比逐年提升。2010-2014年，中央財政投入690多億元，帶動地方財政投入超過2000億元。財政性學前教育經(jīng)費占比從2010年1.7%提高到2013年3.5%。學前教育財政長期以來投入不足的狀況有了明顯改善。

有五年完整數(shù)據(jù)的10個樣本縣五年對農(nóng)村學前教育投入的經(jīng)費增長了1011.5％。

2013年，22個有效樣本區(qū)縣學前教育財政性教育經(jīng)費占比已達6.66％，高于全國水平。

貧困地區(qū)學前教育經(jīng)費大幅增長。2009～2014年，甘肅集中連片貧困地區(qū)學前教育財政性經(jīng)費從9842萬元增加到108976萬元，增幅1007.3%。

第六，學前教育資助制度開始建立，資助經(jīng)費和受益幼兒面逐年提高。2011～2014年，中央財政投入26億元，支持各地開展學前教育資助，受益幼兒超過800萬人次。

第七，幼兒教師隊伍建設成績顯著：一數(shù)量穩(wěn)步增長，2014年，專任教師184.4萬人，比2011年增加52.84萬人，增長40.17%；且增量部分主要集中在鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)；二學歷層次普遍提高，專科以上學歷教師占比已達70.89%；三持證人數(shù)逐年增加，無證人數(shù)逐漸減少；四各級培訓覆蓋的教師人數(shù)持續(xù)增長。

第八，學前教育管理逐步規(guī)范。從中央到地方，各級政府加強幼兒園準入、收費、衛(wèi)生等方面管理制度的建設，密集出臺了一系列法律、法規(guī)與政策、條例，提高了學前教育立法的位階，規(guī)范學前教育，提升治理能力。幼兒園“小學化”現(xiàn)象得到遏制，越來越多的幼兒園重視以游戲為基本活動，實施科學保教。

第九，社會滿意度整體較高。其中，家長滿意度在70%～90%左右，園長滿意度平均為82.85%。

評估組認為當前學前教育發(fā)展主要存在六個方面的問題：

第一，學前教育普及率城鄉(xiāng)差異顯著，城市學前三年毛入園率明顯高于農(nóng)村；

第二，學前教育公共服務“公益普惠”程度不高，公辦幼兒園占比仍然較低，民辦幼兒園占比過高，“公辦民辦并舉”格局尚未形成；相當多的地區(qū)、尤其是中、西部地區(qū)普惠性資源依然短缺。

第三，學前教育財政性經(jīng)費占比仍然較低。學前教育三年毛入園率在60%～80%之間的國家，財政性學前教育經(jīng)費占比平均為7.73%。2014年，我國學前教育三年毛入園率已經(jīng)達到70.5%，但財政性學前教育經(jīng)費2013年占比僅為3.5%。

第四，學前教育發(fā)展的長效經(jīng)費投入保障機制有待建立。大多數(shù)公辦園以及企事業(yè)單位和集體辦園的日常運轉主要依靠收費，辦園條件較差，教師工資待遇較低，家長負擔較重。

第五，教師隊伍建設需要進一步加強：教師數(shù)量仍然不足；農(nóng)村地區(qū)專科以上學歷教師占比僅為55.42%；有幼教資格證的教師數(shù)量占比僅為50％左右；未評職稱教師占70％左右；教師待遇普遍偏低；公辦幼兒園教職工編制數(shù)嚴重不足。

第六，提升幼兒園保教質量任務依然艱巨。相當多的幼兒園教育“小學化”仍較嚴重。多數(shù)地方教育行政部門未設學前教育管理和教研部門，學前教育管理和指導力量單薄，難以適應由于幼兒園快速發(fā)展帶來的日益繁重的管理和指導任務。

評估組提出以下七點政策建議：

第一，進一步強化和落實政府責任。把學前教育的發(fā)展成效納入各級政府、尤其是一把手工作績效考核的范圍。

第二，進一步加大對學前教育的投入，把我國學前教育財政性經(jīng)費占比至少提高到7%，使之與學前三年教育普及率相適應。

第三，進一步調整和完善學前教育財政性經(jīng)費的投入結構，加大對公辦幼兒園、尤其是農(nóng)村地區(qū)公辦幼兒園的日常運行經(jīng)費的投入。

第四，進一步推動農(nóng)村學前教育的發(fā)展，農(nóng)村要實現(xiàn)以財政投入為主、公辦幼兒園為主，縮小城鄉(xiāng)差距，重點解決好連片特困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、留守兒童集中地區(qū)學前教育資源短缺問題。

第五，進一步提高學前教育公共服務“公益普惠”程度，把“雙50%以上”（即公辦幼兒園數(shù)量占比50%以上和在公辦幼兒園就讀的幼兒占比50%以上）作為各地建設公益普惠的學前教育公共服務網(wǎng)絡的考核指標，加強對普惠性民辦幼兒園的認定、支持與監(jiān)管。

第六，進一步提升幼兒園保教質量，重視解決幼兒園大班額現(xiàn)象，加大對幼兒園玩教具的投入，制定幼兒園教育質量評價標準，堅定不移遏制幼兒園教育“小學化”傾向。

第七，進一步加強教師隊伍建設。健全公辦幼兒園教職工編制核定和補充制度，補足配齊公辦幼兒園專任教師編制；依法落實幼兒園教師待遇，完善幼兒園教師工資待遇保障機制；完善幼兒園教師職稱評定制度。

專家說

中國學前教育研究會理事長、南京師范大學教授虞永平

研究解決深層次問題，實現(xiàn)新突破

一、學前教育發(fā)生了歷史性的重大變化

——強化了政府對學前教育的責任

《規(guī)劃綱要》發(fā)布前，我國的學前教育發(fā)展滯后，成為整個教育體系中的一個薄弱階段，存在較為嚴重的“入園難”、“入園貴”問題。問題根源是政府沒有真正意識到自己是發(fā)展學前教育的責任主體�！兑�(guī)劃綱要》實施以來，各級政府在不同程度上將發(fā)展學前教育納入自己的職責范圍。最近五年，以各地人民政府的名義發(fā)布的關于發(fā)展學前教育的文件的數(shù)量和政策導向的力度是史無前例的。一些地方還將發(fā)展學前教育納入政府職責考核、現(xiàn)代化建設指標、民生工程體系、新農(nóng)村建設考核等相應的政府職責指標體系之中，并建立了相應的考核和獎懲制度。這說明了政府在發(fā)展學前教育上真正履職了，不再缺位了。

——穩(wěn)步推進了學前教育體制機制的改革

《規(guī)劃綱要》實施以來，國務院出臺了《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，對擴大普惠性資源、加大學前教育投入、加強教師隊伍建設、加強幼兒園監(jiān)管等一系列體制機制問題做出了制度性安排。地方各級政府出臺的政策，也明確了發(fā)展學前教育的制度安排和改革方向。體制機制改革呈現(xiàn)了啟動于中央，發(fā)端于基層，來源于問題，落實在實踐，造福于事業(yè)的良好局面。有了新的體制和機制，學前教育才會有穩(wěn)定的投入和有效的管理，才會有持續(xù)的發(fā)展。

五年來，我國的學前教育邁開了體制機制改革和創(chuàng)新的堅定步伐，很多在舊體制下“不可能”的情況，通過體制機制的改革變成了可能，如，“國十條”明確提出學前教育財政投入要做到“五有”：預算有科目、投入有比例、增量有傾斜、撥款有標準、資助有制度，實現(xiàn)了學前教育財政投入機制的重大突破，近幾年財政性學前教育投入大幅增加。

——喚醒了全社會對學前教育重要性的認識

實施《規(guī)劃綱要》以來，國家出臺了發(fā)展學前教育的一系列政策，產(chǎn)生了廣泛和重大的社會影響。各級政府的各項政策得到了落實，幼兒園數(shù)量不斷增加，幼兒園的環(huán)境條件不斷改善，教師隊伍得到充實和提高，教育活動更加生動有趣，兒童得到了良好的發(fā)展，這些都使廣大干部和群眾實實在在地感受到了發(fā)展學前教育的必要性和重要性，增強了對發(fā)展學前教育的信心和決心。

教育部連續(xù)五年組織開展“全國學前教育宣傳月活動”，開發(fā)了科學育兒網(wǎng)、制作了“回歸快樂童年”電視專家訪談節(jié)目，組織了一系列主題征文、實踐案例征集等活動，能緊扣現(xiàn)實，關注需要，生動形象，效果良好。有效地向全社會宣傳了學前教育的價值，宣傳了科學的教育理念和方法，產(chǎn)生了廣泛的社會影響，大大提高了全社會對學前教育重要性和科學性的認識。

——穩(wěn)定和提升了教師隊伍

經(jīng)過五年的努力，教師的地位、待遇等有了一定的改善，專業(yè)水平也有了一定的提高。事實證明，教師隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展不只有利于當前教育質量的提升，更重要的是有利于樹立幼兒園教師良好的職業(yè)形象，提升幼兒園教師的職業(yè)吸引力，吸收更多優(yōu)秀青年從事學前教育，給學前教育的健康發(fā)展營造良好的生態(tài)環(huán)境。

——提高了學前教育質量

在落實《規(guī)劃綱要》的過程中，教育部發(fā)布了《3-6歲兒童學習和發(fā)展指南》（以下簡稱《指南》），各地政府采用多種方式加以宣傳和落實。努力讓《指南》精神落實到教師的教育行為中，并走進千家萬戶。從中國學前教育研究會組織的多次的學前教育征文活動、幼兒園教育活動DV評選活動、幼兒園課程改革經(jīng)驗交流活動等情況看，教師的兒童觀、教育觀有了較明顯的改變，幼兒園教育活動日益豐富多樣，“小學化”現(xiàn)象得到了一定的遏制。大家越來越意識到質量是學前教育的根本，幼兒健康發(fā)展是教育質量的核心指標。

二、著力解決學前教育改革發(fā)展的深層次問題

近幾年，學前教育雖然取得了長足的發(fā)展，但與人民群眾對學前教育的期待和愿望比，還存在一定的距離，必須抓住機遇，研究解決深層次問題，實現(xiàn)新的突破。

第一，加快推進學前教育立法。

在全面依法治國的背景下，學前教育立法已經(jīng)成為當務之急。一級教育的普及必須由立法的保障，這也是世界各國普及學前教育的主要經(jīng)驗。因此，要從法律上確認學前教育對人生發(fā)展、對家庭及對國家民族的價值，確保學前教育的地位，確保政府的投入，確保幼兒園教師的地位和待遇，真正使學前教育走出洼地，穩(wěn)步前行。

第二，盡快建立健全學前教育經(jīng)費保障的長效機制。

總體上看，學前教育發(fā)展的基礎還比較薄弱。這幾年，各地建立了大量幼兒園，但在運行保障方面的欠賬還比較多，機制尚未真正建立起來。要想保證學前教育持續(xù)健康發(fā)展，真正實現(xiàn)普惠，讓老百姓有園上，上得起，關鍵是政府要加大投入，建立長效投入機制，否則普惠性是實現(xiàn)不了的。

第三，提升幼兒園教師的職業(yè)吸引力和職業(yè)榮譽感。

目前，我國幼兒園教師的地位、待遇還是不能令人滿意的。近些年，在一些地方，教師的職業(yè)素養(yǎng)比較差，科學保教還不到位，一方面要加強培訓，嚴格要求，另一方面，從長遠看必須解決教師的地位和待遇問題，包括編制、工資、社保、職稱評定等。要讓老師對孩子有愛心和責任心，加強師德教育是重要的，但是政府也必須要給老師應有的待遇，讓幼兒教師這個職業(yè)有吸引力，讓幼兒教師有職業(yè)榮譽感。

專家說

全國人大常委會委員、北京師范大學教授龐麗娟

以突破性舉措破解學前教育的制約瓶頸

為更好更快地發(fā)展學前教育事業(yè)，服務經(jīng)濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略需求和百姓熱切期盼，我們必須開拓創(chuàng)新，著力建立與完善政策制度和體制機制，以突破性的舉措來破解我國學前教育事業(yè)發(fā)展中的制約瓶頸，在制度建設和體制機制建設方面取得重大突破。

（一）完善以公辦園和普惠性民辦園為主體的學前教育公共服務體系，解決“入園難”問題。

其一，突出公益普惠，在大力發(fā)展公辦園的同時積極發(fā)展普惠性民辦園。繼續(xù)把大力發(fā)展公辦園作為提供普惠性資源的基本途徑；多種方式引導和支持民辦園提供普惠性服務。鼓勵有條件的地區(qū)參照公辦園生均公用經(jīng)費標準，對普惠性民辦園給予生均財政補貼。小區(qū)配套園，一律辦成公辦園或普惠性民辦園，必須提供普惠性學前教育服務；對公辦性質園，著力加大扶持力度，激發(fā)活力，參照公辦園財政投入和教師管理政策，出臺支持國有企事業(yè)單位、部門辦園、集體辦園等具體政策，充分盤活公辦性質園。

其二，確立分區(qū)域發(fā)展思路，城鄉(xiāng)實行不同的辦園體制。在農(nóng)村，以公辦園為主體。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦好1所公辦中心幼兒園。大村獨立建園，小村聯(lián)合辦園，作為分園納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園統(tǒng)一管理。在城市，以公辦園和普惠性民辦園為主體。在加大力度建設一批公辦園同時，盡快研究理順國有企事業(yè)單位、集體辦園的辦園體制，納入公辦園管理。

（二）建立可持續(xù)發(fā)展的學前教育投入與運行保障機制，解決“入園貴”問題。

其一，突破觀念，在堅持公益性的基礎上，將普惠性作為投入的根本原則，在繼續(xù)加大對公辦園投入力度的同時，積極支持民辦園提供普惠性服務。

其二，盡早研究建立涵蓋公辦園、公辦性質幼兒園和普惠性民辦園在內(nèi)的生均公用經(jīng)費標準和生均財政撥款機制。1）提高公辦園保障水平。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、辦園條件標準和教育需要，制訂并逐步提高生均公用經(jīng)費標準或生均財政撥款標準；農(nóng)村公辦園辦園成本80%以上由公共財政承擔；2）對公辦性質園實行與教辦園同樣的財政投入標準；3）建立普惠性民辦園扶持機制，以生均財政撥款或生均補貼等多種財政獎補方式加大支持力度。

其三，建立分區(qū)域、分層級的學前教育各級財政成本分擔機制。在城市地區(qū)，建立起政府�；鶞�、社會與家庭共同分擔的成本分擔機制；在農(nóng)村和中西部貧困地區(qū)，建立政府投入為主、集體經(jīng)濟支持、社會力量參與和家庭適當分擔成本的投入與保障機制。對財政不足的地區(qū)，中央和省級政府應加大統(tǒng)籌和轉移支付力度。

（三）完善教師政策特別是編制和待遇政策，加快建設具有較高素質的幼兒教師隊伍。

首先，補齊短板，新增教師編制著重向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。實施農(nóng)村幼兒園“特崗計劃”，所需經(jīng)費由中央財政和地方財政按比例分擔。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園配備專門編制，用于支持區(qū)域內(nèi)教研指導、質量監(jiān)管和巡回支教等工作。

第二，完善幼兒教師工資待遇保障機制。通過生均財政撥款、專項補助等方式，解決好公辦園非在編教師、集體辦幼兒園教師工資待遇問題，逐步實現(xiàn)同崗同酬。

第三，健全幼兒園教師培養(yǎng)體系，完善培訓制度。根據(jù)基本普及學前教育的發(fā)展需求，完善學前師資培養(yǎng)規(guī)劃，擴大學前師范生招生規(guī)模；開展農(nóng)村幼兒園教師免費培養(yǎng)計劃。并擴大實施幼兒園教師國培計劃；完善園長、教師、保育員等專業(yè)技術人員的全員輪訓制度。

（四）建立“省級統(tǒng)籌、以縣為主”的學前教育管理體制。

其一，明確并加強省級政府對省域內(nèi)學前教育的統(tǒng)籌領導責任，推動本區(qū)域學前教育均衡發(fā)展；進一步加強縣級政府對縣域內(nèi)學前教育管理指導的主體責任，保障轄區(qū)內(nèi)學前教育規(guī)范與健康發(fā)展。

其二，切實實現(xiàn)管理主體重心和財政保障重心的雙上移。即，行政管理的重心從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升到縣級政府；統(tǒng)籌管理的重心進一步提升到省級政府；財政投入保障的重心則以中央支持下的地方政府為主，并且要根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平而有區(qū)別，經(jīng)濟社會發(fā)展水平越落后的地區(qū)，財政保障的主體重心應該越高。

其三，理順并調整中央、省、縣三級政府之間的權責利關系。同時注意發(fā)揮地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能。

（五）建立科學有效的學前教育督導評估制度。

將各級政府發(fā)展學前教育的責任及其落實、規(guī)劃與實施、財政投入、教師隊伍建設等作為考核各級政府及其領導的重要內(nèi)容。完善學前教育督導評估的公示與運用制度，把督導評估結果作為評價當?shù)卣�府工作及其成效的重要�?nèi)容，并作為表彰教育成績突出地區(qū)的重要依據(jù)。

政府官員說

教育部基礎教育二司司長鄭富芝

擴資源、調結構、建機制、提質量

經(jīng)過努力，五年來學前教育發(fā)生重大變化。各級政府對學前教育財政投入達到4000個億，每年平均800個億，而規(guī)劃綱要頒布前，每年僅有160多個億；新建改擴建幼兒園12萬所，五年在園幼兒的增量相當于前十年增量總和的兩倍。幼兒園教職工新增近160萬人，300多萬幼兒園教職工全員參加了國家和地方各級培訓。

但總體來看，目前學前教育面臨的困難問題還不少，用我們的話說，仍處于爬坡過坎的關鍵時期。下一步我們要明確任務、理清思路。黨的十八屆五中全會對學前教育發(fā)展提出了新的更高要求：一是“發(fā)展學前教育，鼓勵普惠性幼兒園發(fā)展”。二是在部署實施一對夫婦可生育兩個孩子政策時，要求“提高婦幼保健、托幼等公共服務水平”。

貫徹落實五中全會精神，我們的總體考慮是，全面推進學前教育改革發(fā)展，緊緊圍繞擴資源、調結構、建機制、提質量四大任務，突出重點，狠抓落實。

1.在擴資源時，要充分關注人口政策調整和城鎮(zhèn)化進程。要做好新增人口測算，調整規(guī)劃，科學布局，新建、擴建一批幼兒園，讓幼兒方便就近入園。

2.在調結構時，要更加鼓勵和支持普惠性幼兒園發(fā)展。農(nóng)村要充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，以公辦園為主體，構建廣覆蓋、保基本的學前教育服務網(wǎng)絡。城市要在進一步發(fā)展公辦園的同時，充分考慮民辦園比例較高的現(xiàn)實，有計劃地認定一批普惠性民辦園，加大政府支持力度，降低收費標準，讓城市普通居民的孩子能上得起幼兒園。

3.在建機制時，要重點構建可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費投入保障機制。與實現(xiàn)普及目標相適應的機制很多，當前和今后一個時期的重中之重是要解決幼兒園的日常運轉問題，這個機制應該是可持續(xù)的、長效的。建機制的核心是財政投入的標準問題。因此，下一步工作重點是要科學核定運行成本，推動各地制定公辦園生均財政撥款標準，完善普惠性民辦園的扶持辦法，把政府投入和老百姓負擔二者之間的關系處理好。

4.在提質量時，要堅決防止和糾正“小學化”傾向。五中全會提出要提高教育質量，對幼兒園來說，就是要堅持以游戲為基本活動，科學保教。關鍵是要抓好兩條：一要建立科學的幼兒園保教質量監(jiān)測評估體系，制定幼兒園保教質量評估指南，對各類幼兒園進行質量監(jiān)測評估，定期發(fā)布評估結果，接受社會監(jiān)督。二要嚴格規(guī)范小學招生和起始年級教學，嚴禁小學以各種名義進行選拔性入學考試，一年級嚴格實行“零起點”教學，教學進度不得提前，解除家長“怕跟不上”的擔心。

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